合宪性审查:宪法实施的中国道路 ——基于“嵌入”理论的解释

来源:北京学习平台    点击数:    更新时间: 2019-12-2

合宪性审查是指由我国最高国家权力机关成立的专门机构对法律、法规以及地方性法规等规范性文件的合宪性进行审查的制度安排。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,合宪性审查成为我国宪法实施的制度安排。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,合宪性审查是具体的制度安排,将合宪性审查“嵌入”人民代表大会制度,是适合我国制度结构的制度安排。

“嵌入”理论的内涵与制度特征

“嵌入”是指一个系统有机结合进另一个系统之中或者一事物内生于其他事物之中的客观现象,最先运用于经济领域,之后扩展到政治领域。

1944年,卡尔·波兰尼首次提出“嵌入”的概念,他指出经济现象通常都潜藏于人类的社会关系当中,经济体系嵌入于社会关系。此后,许多学者从不同角度、采取不同方法对“嵌入”理论进行了深入研究,使其得到极大的拓展和丰富。1985年,马克·格兰诺维特较为完整地阐释了“嵌入”理论,他认为,“嵌入”是指人的行为和制度一定会受到正在发生的社会关系和社会结构的限制。在实践中,“嵌入”理论具有极强的应用能力和解释力,不仅复兴了经济社会学,而且引起了其他领域的强烈关注。尼尔·弗雷格斯坦等人在此基础上发展出政治“嵌入”理论,政治“嵌入”的要义在于将制度的构建作为国家制度建设的一部分,主张政府应合理构建具体的制度安排,将其作为国家整体制度结构的有机组成部分。

制度安排和制度结构是一对重要概念。约束人们特定行为模式和特定关系的行为准则,可以称为制度安排。一个国家最根本的制度是制度结构,内在地决定着制度安排。“嵌入”理论表明,整体的制度结构决定具体的制度安排,制度安排被“嵌入”在制度结构中。各国制度结构不同,制度安排必须与制度结构相匹配,从“嵌入”理论的视角分析,能更清晰地表明一国为什么会创造或者采纳一种特定的制度安排而非其他制度安排。

在“嵌入”理论看来,制度安排具有两个重要特征。一是关联性,二是成本性。关联性不仅是制度设计的理论指引,也为制度效能评价提供理论参考。由于制度安排被“嵌入”在制度结构中,所以制度安排的效能很大程度上取决于制度结构,将某个特定的制度安排从整体结构中单独挑出来,以绝对的标准评价它的效能是无法得到任何结果的。成本性不仅包括生产成本,也包括交易成本。生产成本是指制度生成的成本,交易成本是指组织、维持以及执行制度安排的成本。从一国现有的整体制度结构出发,合理地“嵌入”一项新的制度,使之自然地成长于原有的制度环境,才能最大程度地节约成本,在预期收益相对固定的前提下,实现成本的最小化和收益的最大化。

将合宪性审查“嵌入”人民代表大会制度,填补了制度漏洞,节省了制度成本

合宪性审查有助于实现宪法实施的制度耦合状态,是制度关联性的理想追求。

制度耦合是指制度结构内的各项制度安排为了实现其根本目的而有机地组合在一起。在耦合状态下,具体的各项制度安排之间、制度安排与制度结构之间不存在结构性矛盾,能够最大限度地发挥现有制度结构的整体功能。若制度结构内部不同制度安排之间不一致,在行为规范上互相矛盾和抵触,就会形成制度互斥。而制度安排的缺失,则会形成制度结构中的漏洞。制度关联要求制度结构与制度安排上下协调一致,形成一个有机整体,制度安排也要尽可能追求耦合状态,调适制度互斥,避免出现制度漏洞。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,宪法规定的全国人大及其常委会负责宪法实施是基本制度,合宪性审查制度是具体制度安排。根本制度和基本制度发挥基础性的重大指引作用,但比较抽象,因具体制度安排的缺失无法激发应有的效能,因而难以真正发挥作用。我国现行宪法并非没有对宪法实施作出安排,宪法第62条和67条已经作出了全国人大及其常委会负责监督、解释宪法的整体部署,但是由于具体制度安排的缺失,宪法实施的基本制度得不到充足的支撑,因而未能完全发挥应有的效能。可以说,我国宪法实施制度出现了具体制度安排的漏洞,与整体制度结构之间缺少衔接,消解了全国人大及其常委会负责宪法实施的功能。党的十九大提出将合宪性审查作为宪法实施的具体制度安排,填补了制度漏洞,也将全国人大及其常委会负责宪法实施的基本制度予以具体化,是制度关联性的理想追求。

合宪性审查有助于节约宪法实施的制度成本,是成本最小的制度安排。从宪法相关规定及党的文件表述来看,我国宪法实施的制度安排具有一定的宪法制度及实践基础,合宪性审查是在此基础上的具体制度构建,可以达到节约成本的目的。目前不仅包括全国人大及其常委会负责宪法实施的框架,以及《立法法》第97条、第98条和第99条相关条款对此作出的细化规定,还包括已经运行起来的合法性审查。2017年12月24日,《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》披露了十大典型案例。合法性审查所积累的经验,可以作为合宪性审查的资源基础,是已经投入的制度成本。合宪性审查是对现有资源的有效利用,可以节约法治成本的投入,因而符合成本决策的现实立场。

合宪性审查根植于人民代表大会制度,有助于推动宪法实施

从“嵌入”理论分析,宪法实施的制度安排必须适合本国的整体制度结构,合宪性审查是适合我国人民代表大会制度的制度安排。

在各国的制度设计上,没有任何两个国家的宪法实施制度是完全相同的,欧美发达国家在宪法实施上的贡献,与其说是为其他国家提供了制度安排摹本,不如说提供了创制或者选择宪法实施的思想。实践证明,力图模仿西方国家的制度安排不仅不会收到良好的实践效果,反而会破坏宪法权威。作为东南亚主要国家的泰国,在法治道路及宪法实施制度安排的探索上异常艰辛,为其他国家提供了重要警示。泰国1997年宪法被称之为“人民宪法”,堪称宪法文本的典范。该宪法专门设立了宪法法院,制宪者寄希望宪法法院成为泰国法律体系合宪性的控制者,使之成为泰国法治秩序的中心枢纽。但是宪法法院的实际运作不仅没有达到制宪者的目的,反而成为泰国保守势力与他信势力角逐政治权力的工具。韩国宪法实施的教训同样值得深思。经过九次修改形成的韩国现行宪法,建立了宪法法院,同样希望宪法得到好的实施。但宪法法院也没有为韩国法治贡献稳定力量,多次导致宪法危机。泰国、韩国宪法实施的实践表明,宪法实施的制度安排必须坚持从本国整体制度结构出发,方能得到良好的宪法实施效果。

在我国,合宪性审查是人民代表大会制度决定的合适选择,必将有助于推动我国宪法实施。人民代表大会制度作为我国根本政治制度,是马克思主义国家观念的制度固化,“议行合一”是其重要的思想渊源。新中国成立初期,董必武提出:“我们人民代表大会或者人民代表会议是‘议行合一’的,是立法机关,同时也是工作机关。”可以看出,“议行合一”是作为与三权分立相对立的思想而提出的,二者之间存在根本区别。新中国成立以来,我国宪法规定的国家权力配置虽然发生变化,但人民代表大会制度作为根本政治制度始终没有发生变化。

人民代表大会制度的正当性根源于我国社会主义政权性质,是社会主义国家人民当家作主的根本制度表达,是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在我国制度结构中,司法权并不具有对抗人大立法权的功能。这一制度结构区别于任何西方国家的制度结构,因此,植根于西方制度结构下的普通法院制度或宪法法院制度,抑或另行成立的专门宪法实施机构,都不符合我国独特的制度结构。试图将其作为中国宪法实施的蓝本,或者对其简单改造后作为中国宪法实施的制度安排,都是脱离中国制度结构这一根本出发点的主观猜想,都是对人大制度结构的背离。

因此,我国区别于任何西方国家的制度结构,决定了我国宪法实施应该从我国的整体制度结构出发,采取适合本国法治禀赋结构的制度安排。将合宪性审查作为宪法实施的具体制度安排,从根本上讲是由人民代表大会制度这一制度结构所决定的最合适选择。


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